Mở rộng lĩnh vực đầu tư theo phương thức đối tác công tư: Kinh nghiệm và bài học từ những vụ việc thực tế

  • www.doanhtri.net
  • 21-05-2020
  • 289 lượt xem
Cần hết sức thận trọng khi lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án PPP (ảnh minh họa)
 
(Pháp lý) – Theo quy định tại Dự Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) thì lĩnh vực đầu tư đã mở “hết nấc”. Tuy nhiên từ những vụ việc thực tế, nhiều ý kiến cho rằng, cần có những quy định chặt chẽ hơn để kiểm soát việc chọn nhà thầu cho các lĩnh vực đầu tư, đồng thời cùng lúc cần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện pháp luật chuyên ngành khác để đáp ứng yêu cầu từ thực tế.
 
Nên mở rộng lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP, nhưng phải “thiết kế” các quy định để kiểm soát chặt chẽ nguồn vốn công (trong ảnh là hoạt động truyền tải điện).
 
Nên mở rộng lĩnh vực đầu tư …?
 
Theo bản dự thảo mới nhất của Luật PPP thì lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP bao gồm: Giao thông vận tải; Nhà máy điện, lưới điện; Cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải; Y tế; giáo dục – đào tạo; Hạ tầng công nghệ thông tin;… Ngoài những lĩnh vực được liệt kê trên, điều Luật còn quy định mở: “Trường hợp phát sinh dự án không thuộc lĩnh vực đầu tư quy định tại khoản 1 Điều này thì cơ quan có thẩm quyền báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép thực hiện đầu tư theo phương thức PPP nếu đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau đây: Dự án thuộc lĩnh vực quy định tại pháp luật về đầu tư công; Có khả năng cân đối vốn Nhà nước trong dự án PPP trường hợp dự án có nhu cầu sử dụng; Có tính khả thi cao hơn so với đầu tư công; Tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP không thấp hơn 200 tỷ đồng”. Đối với dự án được Thủ tướng Chính phủ cho phép thực hiện đầu tư theo phương thức PPP, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện dự án theo quy định tại Luật này.
 
Như vậy dự thảo luật lần này đã quy định 5 nhóm lĩnh vực được lựa chọn là những lĩnh vực quan trọng, thiết yếu liên quan đến phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông), cung cấp dịch vụ thiết yếu (điện, nước, xử lý môi trường), bảo đảm an sinh xã hội (y tế, giáo dục), phù hợp với sự phát triển của cách mạng công nghiệp 4.0 (hạ tầng công nghệ thông tin).
 
Những lưu ý về nguyên tắc và điều kiện ràng buộc
 
ĐBQH Nguyễn Tiến Sinh khi góp ý vào dự thảo luật này đã lưu ý: Cần bổ sung nguyên tắc và điều kiện để các dự án PPP không được tạo ra độc quyền cung cấp dịch vụ cho xã hội, cho người dân. Nhà nước cần đảm bảo người dân có quyền lựa chọn trong việc sử dụng dịch vụ công theo chất lượng và khả năng chi trả. Bên cạnh đó, cần tiếp tục tổng kết, đánh giá Nghị định 69 ngày 30/5/2008 của Chính phủ về khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, môi trường; Nghị định 59 ngày 16/6/2014 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 69. Trên cơ sở đó, cần làm rõ khái niệm về xã hội hóa nhằm luật hóa các hoạt động đối tác công tư trong các cơ sở cung cấp dịch vụ công của Nhà nước, sớm khắc phục được tình trạng chia nhỏ, cắt khúc, các dịch vụ công trong tư nhân thực hiện thực chất là biến tướng và tạo lợi ích nhóm đẩy khó khăn thiệt hại cho công quỹ và người dân, đặc biệt là những người trực tiếp sử dụng các dịch vụ trong các cơ sở này.
 
Đặc biệt, vị đại biểu này cho rằng, song song với thực hiện các dự án PPP mới, Nhà nước cần đảm bảo đầu tư và nâng cao chất lượng các dịch vụ công hiện hữu, phù hợp với nguồn lực và điều kiện phát triển của đất nước, tạo điều kiện để nâng cao sức cạnh tranh của thị trường và đảm bảo hài hòa các lợi ích giữa người dân, Nhà nước và doanh nghiệp.
 
ĐB Nguyễn Tiến Sinh còn cho rằng, khác với đầu tư tư nhân, đầu tư PPP cần được coi là đầu tư mang tính chất Nhà nước, thể hiện ở chính sách ưu đãi của Nhà nước với dự án nhượng quyền thu phí, thu giá sử dụng dịch vụ của Nhà nước cho nhà đầu tư để thu hồi vốn và lợi ích vật chất khác trong khoảng thời gian nhất định. Do đó, trình tự, thủ tục đầu tư, thanh tra, kiểm toán, v.v. phải cơ bản đảm bảo phù hợp với hệ thống pháp luật và quản lý đầu tư công hiện hành.
 
Việc mở rộng các lĩnh vực đầu tư theo hình thức PPP là chính sách hợp lý, nhưng cần có những lưu ý khi sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan. Chẳng hạn, khi mở rộng đầu tư trong lĩnh vực truyền tải điện thì cần rà soát quy định của dự thảo về lĩnh vực đầu tư dự án PPP đối với hệ thống truyền tải điện để thống nhất với quy định của Luật Điện lực, vì phải bảo đảm an ninh Nhà nước trong lĩnh vực truyền tải điện. Đầu tư PPP không phải là đầu tư tư nhân thuần túy nên quyền kiểm soát, quyết định các yếu tố liên quan đến phát triển điện, cung ứng dịch vụ truyền tải điện vẫn phải do cơ quan có thẩm quyền thực hiện, do đó việc cho phép đầu tư PPP trong lĩnh vực lưới điện không trái với quy định tại Luật Điện lực”.
 
Lĩnh vực đầu tư liên quan đến nước sạch cũng là một lĩnh vực nhạy cảm. Khi Nhà nước chỉ giao cho một doanh nghiệp tư nhân cung cấp nước sạch cho hàng triệu người dân ở Hà Nội, dẫn đến khi xảy ra sự cố, dân bức xúc, nhưng các bên quản lý vô can. Thực tế đó cho thấy, nếu có dự án hợp tác công tư, các vấn đề sẽ được cải thiện. Luật sư Nguyễn Tiến Lập từng cho rằng: Hợp tác công tư, tạo cơ hội kiểm soát từ bên trong.
 
Tuy nhiên, ngay cả khi có những dự án hợp tác công tư như vậy, thì cũng có nhiều vấn đề phát sinh. Dự án nhà máy nước sạch Sông Đuống là một ví dụ trong việc hợp tác công tư. Quy trình hợp tác công tư và việc thực hiện dự án này đã để lại những bài học.
 
Công ty Cổ phần Nước mặt Sông Đuống khởi công xây dựng Nhà máy nước mặt sông Đuống năm 2016 với vốn đầu tư 5.000 tỷ đồng. Tập đoàn Aqua One là cổ đông nắm quyền chi phối 58% vốn. Công ty TNHH MTV Nước sạch Hà Nội nắm 10%, Công ty TNHH MTV Ứng dụng công nghệ mới nắm 5%, Công ty cổ phần Đầu tư Việt Nam – Oman qua hình thức uỷ thác đầu tư nắm 27% vốn. Vốn chủ sở hữu của sông Đuống là 999,6 tỷ đồng.
 
Để hạn chế tiêu cực, cần có thêm những quy định đủ “sắc bén” để kiểm soát các dự án PPP trong các lĩnh vực mới (ảnh: Nhà máy nước mặt Sông Đuống).
 
Dù mới khánh thành giai đoạn 1, một cổ đông đã nhanh chóng “bán lúa non” thu về hơn 2.000 tỷ đồng. Tập đoàn WHA của nữ tỷ phú hàng đầu Thái Lan là Jareeporn Jarukornsakul thông qua nhiều công ty con mua vào 34% Cổ phần của Công ty Cổ phần Nước mặt sông Đuống. Giá trị giao dịch được WHA công bố là 2.073 tỷ đồng. Như vậy, Công ty nước mặt sông Đuống được định giá hơn 6.000 tỷ đồng (tương đương định giá 61.000 đồng/cổ phiếu). Vấn đề quan trọng được nhiều ý kiến cho rằng: Dự án Nhà máy nước mặt Sông Đuống là một “dự án hời” vì đây là dự án có sẵn hàng triệu khách hàng… Nhưng việc Hà Nội không đấu thầu công khai để chọn nhà đầu tư cho dự án trên gây băn khoăn. Từ thực tế đó, thiết nghĩ, việc chọn nhà đầu tư cho những lĩnh vực liên quan đến đời sống thiết yếu của người dân cần hết sức thận trọng.
 
Lựa chọn nhà đầu tư: Cần hết sức thận trọng
 
Đầu tiên, cần hết sức thận trọng với chỉ định nhà đầu tư các dự án PPP. Thực tế vừa qua cho thấy, nhiều nhà đầu tư, nhà thầu được chỉ định có nguồn lực hạn chế, dẫn đến những vi phạm trong quá trình thực hiện, vận hành và khai thác công trình, gây thất thoát và giảm hiệu quả đầu tư. Việc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP cần phải được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, công khai, minh bạch, hạn chế tối đa việc chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế để tránh rủi ro về lợi ích nhóm, lãng phí, giảm tính cạnh tranh và lựa chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án.
 
Khoản 10 Điều 4 Luật PPP: Lựa chọn nhà đầu tư là quá trình xác định nhà đầu tư có đủ năng lực, kinh nghiệm, giải pháp khả thi để thực hiện dự án PPP trên nguyên tắc bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế. Theo đó, tại các Điều 36, 37, 38, 39 đã quy định các cách thức lựa chọn nhà đầu tư. Việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện theo phương thức đấu thầu công khai. Trong trường hợp đặc biệt, chỉ Chính phủ mới có thẩm quyền chỉ định nhà đầu tư. Hi vọng quy định này không bị biến tướng dẫn đến việc chỉ định thầu hay đấu thầu hạn chế tại nhiều cơ quan cấp dưới (tỉnh, thành phố).
 
Kiểm soát chất lượng liên quan đến các hoạt động công cũng là một vấn đề được nhiều chuyên gia cảnh báo, lưu tâm. Tham gia đầu tư công dưới hình thức PPP tạo cơ hội cho Nhà nước kiểm soát từ bên trong, nhưng tuy vậy vẫn chưa đủ.
 
Bên cạnh Luật về PPP, cần có luật chuyên biệt về cung cấp dịch vụ công
 
Luật sư Nguyễn Tiến Lập, thành viên Công ty Luật NHQuang và Cộng sư, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam chia sẻ: Luật về PPP có thể quy định một phần về quan hệ đầu tư nhưng không đủ để bảo vệ lợi ích người tiêu dùng. Từ khoảng trống lớn, thậm chí khoảng trống rất lớn trong hành lang pháp lý trong các hoạt động công, để bảo vệ quyền, sức khỏe, an toàn tính mạng của người dân trong cuộc sống đời thường, cần thiết phải có Luật cung cấp dịch vụ công để làm rõ các vấn đề này.
 
Đúng là chúng ta đang có cả một khung pháp luật rất đồ sộ, được soạn thảo công phu, bao gồm cả Luật về PPP đang được bàn thảo, với mục đích chính để khuyến khích và bảo vệ lợi ích của các nhà đầu tư. Mặc dù vậy, các quy định hiện hành về PPP còn cho phép Nhà nước tham gia can thiệp và kiểm soát các dự án đầu tư tư nhân thông qua cơ chế hợp đồng nhượng quyền, ví dụ hợp đồng BT hay BOT. Còn trong các dự án nước sạch vừa qua ở Hà Nội, đáng ngạc nhiên là dường như nó được coi là dự án thương mại thông thường, thậm chí còn không nằm trong hành lang đối tác công tư nữa, Luật sư Lập nêu quan điểm.
 
Từ góc nhìn Luật sư, tôi nhận thấy một số Luật của chúng ta hiện nay rất ít tính thực thi. Hà Nội có Luật Thủ đô ban hành năm 2012, tuy nhiên nó tập trung xử lý mối quan hệ giữa Trung ương và chính quyền đô thị ở thủ đô hơn là đưa ra cơ chế bảo vệ các quyền của người dân thủ đô.
 
Có nghĩa rằng, chúng ta đang thiếu một khung pháp lý đúng nghĩa để quản lý và giám sát an toàn, chất lượng một cách chủ động trong cung ứng các dịch vụ công, ví dụ như nước sạch.
 
Tôi cho rằng, điều mà chúng ta đang rất cần chính là một đạo Luật chuyên biệt về cung cấp dịch vụ công, hướng tới trách nhiệm của chính quyền về bảo vệ quyền của người dân, đặc biệt sức khoẻ và an toàn cuộc sống của họ.
 
Minh Minh  phaply.vn
 
 

Xem thêm Tài chính